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北京城管的“突圍”之路？

北京城管看似簡單的人事調(diào)整，再度引發(fā)了公眾對于“城管警察化”的普遍憂慮。

對于已經(jīng)在基層“掃了7年大街”的城管白原來說，這幾天北京城管“將由公安代管”的新聞，就像一陣風，沒有給他的生活帶來任何改變。

他一如往日地和街頭的小商小販、黑摩的、渣土車打著游擊戰(zhàn)，這些和他斗爭了7年的無照攤販比任何人都更加敏銳地感受著外界的動態(tài)，并據(jù)此改變他們的求生路徑。

7月27日，中共北京市委組織部與市政市容委共同宣布了對新任市城管執(zhí)法局局長的任命——由市公安局治安管理總隊總隊長李潤華兼任。

同時，北京市城管執(zhí)法局副局長王連峰介紹，城管執(zhí)法管理體制或面臨調(diào)整，將“有很大的變化”，可能“由公安代管，但不是納入公安隊伍”。一時輿論嘩然。

然而這一變化在短期內(nèi)并沒有改變白原和小販們的對峙關系。“小販都知道這就是拉大旗作虎皮，不能拿他們怎么樣，”白原說，“最多只是讓公安在聯(lián)合執(zhí)法的時候更積極一些。”

2006年8月11日，北京無證小販崔英杰暴力抗法刺死城管李志強，引發(fā)公眾和城管內(nèi)部對于執(zhí)法手段和方式的反思。4年過去了，城管改革在繼續(xù)，而強制力缺乏和體制不順的矛盾非但沒有消失，反而愈演愈烈。

“時間久了，游商都知道你什么都做不了，你一暫扣他的物品，他就大喊城管打人了。”白原認為，缺乏執(zhí)法手段已經(jīng)把基層城管逼入絕境。

北京市城管執(zhí)法局副局長王連峰在今年6月的一次公開活動中亦承認“執(zhí)法手段缺乏”是“行政處罰權(quán)相對集中改革”中的主要問題。

在公安治安大隊長兼任城管局長這一看似簡單的人事調(diào)整背后，是幾年來北京城管試圖在體制上和策略上解決矛盾的重重努力：執(zhí)法權(quán)的擴張、獨立地位的爭取、人員編制的擴大和換血。

城管警察化？

8年前，白原是一名人民警察。1年后，他成了一名城管,一當就是7年。

巨大的落差曾讓他難以接受：每天在大街上掃蕩，和小販只能斗智卻不能斗勇，有時說干了唾沫也沒用。“說說，他不走我走。”白原笑言自己得有點“阿Q精神”。

這些和“天下安危系于公安一半”的地位實在相去甚遠。做了7年城管之后，他越發(fā)覺得，光靠這種“君子動口不動手”的辦法，是遠遠不夠的。

在“北京城管公安化”的新聞出爐的這些天里，白原認真看了論壇里每一條批評，卻一言不發(fā)。“都說城管權(quán)力大，我們要管的是很多，但哪個是好管的？”

用白原的話來說，城管在誕生之初，就是將工商、市容、環(huán)保等部門“最難管的”，針對“弱勢群體”的處罰權(quán)集中。經(jīng)過2002年、2004～2005年的兩次大規(guī)模擴權(quán)，北京城管的職權(quán)已經(jīng)從原來的5方面94項行政處罰權(quán)發(fā)展到14方面共308項行政處罰權(quán)。

而這一職權(quán)集中的過程，在白原看來，與其說是“相對集中行政處罰權(quán)”，不如說是“相對集中社會矛盾”。

幾年前，白原在對違規(guī)駕駛的渣土車的處罰中曾遭到過一次圍攻。他站在渣土車前面，故作鎮(zhèn)靜，卻聽到旁邊的人毫無顧忌地大喊：“你就開車吧，軋死了他我負責！”

“這時候就得保持沉著冷靜，”白原回憶道，“關鍵時刻就得要拿出玩命的勁來，你要讓他們看出你害怕了，那你就懸了。”

對違規(guī)渣土車的處罰是他工作的重要部分，而在這些違章行駛者的背后，大都是類似黑惡勢力的組織，還有更多時候是面對精明的無照小販的無奈。白原認為，強制手段的缺乏已經(jīng)讓城管到了無計可施的地步。

之所以無計可施，是因為相對于14方面共308項行政處罰權(quán)，現(xiàn)行法律規(guī)定城管的直接強制執(zhí)行權(quán)僅為8項(均為強制拆除或清除)。最為關鍵的是，《行政處罰法》第16條規(guī)定“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關行使”。

從這個角度理解，清華大學行政法副教授田思源認為城管內(nèi)在就有“警察化”的沖動：“執(zhí)法權(quán)的范圍擴大，又缺乏強制手段，客觀上必然導致強制力的擴張。”然而，這樣一種擴張的思路是非常值得警惕的，“城管是站在第一線和最弱勢的老百姓直接沖突，它如果有警察權(quán)，只會激化這種矛盾，引發(fā)和社會更大的沖突。”

沖突，在城管和小販之間從來是常態(tài)。在崔英杰刺死海淀區(qū)城管大隊副隊長李志強之后， 2008年11月27日，北京天安門地區(qū)，18歲的少年曹強發(fā)小廣告時，被兩名城管隊員追至河邊，墜河溺亡。這兩起“你死我亡”事件的發(fā)生引發(fā)了公眾質(zhì)疑城管執(zhí)法手段的呼聲。某種程度上，這些案例既解釋了城管警察化的內(nèi)在動因，也警示著它可怕的后果。

田思源曾經(jīng)多次參加北京市城管局關于執(zhí)法權(quán)的研討會，并為他們編寫過一部培訓教材，他透露：“城管這些年始終在爭取警察權(quán)。幾年前，北京城管就曾經(jīng)想把這個權(quán)力要過來，但是這樣就牽涉修改法律，這是不可能的。”

北京城管“退而求其次”之舉也并非最近才有，2007年為了整頓即將到來的奧運期間的城市秩序，北京市城管就曾經(jīng)開展過與公安、工商等部門的“捆綁式”聯(lián)合執(zhí)法，宣武公安分局、公安交通支隊更是有共10個民警常駐宣武城管大隊，參與日常城管執(zhí)法工作。這一業(yè)務協(xié)助的關系亦延續(xù)至今。而此次公安治安隊長兼任城管局長的做法，在中央民族大學教授熊文釗看來，也是一種“試圖通過高層協(xié)調(diào)帶動業(yè)務協(xié)作關系的人事變動”。

然而，即便只是人事變動上的試探之舉，已經(jīng)足以引起公眾的巨大反應，多家媒體撰寫社論警惕“城管警察化”，關于此事的討論亦成為網(wǎng)絡熱詞。

對此，田思源旗幟鮮明地反對：“城管的主要任務是服務，警察的主要任務是維穩(wěn)，城管變警察，絕不是為了服務。”