預(yù)算表：“四張”增至“十二張”
中國(guó)財(cái)政預(yù)算公開仍任重道遠(yuǎn)
今天，財(cái)政部官方網(wǎng)站公布了2010年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，是第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)的。值得注意的是，在去年首次公開中央財(cái)政預(yù)算四張表格基礎(chǔ)上，今年公開的范圍，增加至十二張預(yù)算表。
財(cái)政預(yù)算收支，是一國(guó)國(guó)民的核心利益，預(yù)算民主則是民主政治的集中體現(xiàn)。預(yù)算透明化、法制化、民主化，多年來(lái)一直為社會(huì)各界強(qiáng)烈呼吁，也是中國(guó)公共預(yù)算改革的目標(biāo)。2009年全國(guó)“兩會(huì)”后，財(cái)政部首次公布了經(jīng)全國(guó)人代會(huì)審議通過(guò)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政預(yù)算四張主要表格，邁出了中央財(cái)政預(yù)算公開的重要一步。
“與去年相比，今年預(yù)算公開的范圍更廣泛，內(nèi)容更全面，科目也更細(xì)化。”財(cái)政部新聞發(fā)言人戴柏華今天在答記者問時(shí)說(shuō)。
增加8張預(yù)算表82款內(nèi)容
如果關(guān)心國(guó)家公共事務(wù)，今天下午登錄財(cái)政部官方網(wǎng)站，可在“財(cái)政數(shù)據(jù)”欄目找到一系列數(shù)據(jù)。其中包括，從國(guó)內(nèi)增值稅、個(gè)人所得稅，到行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒等各方面的財(cái)政收入情況；從一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防，到教育、科技、文化、社會(huì)保障等各方面的財(cái)政預(yù)算支出等。
該網(wǎng)站除繼續(xù)公布去年首次公開的中央財(cái)政收入預(yù)算表、中央財(cái)政支出預(yù)算表、中央本級(jí)支出預(yù)算表、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等四張中央預(yù)算表格內(nèi)容外，還增加了8張表格，包括中央財(cái)政國(guó)債余額情況表、中央政府性基金收入預(yù)算表、中央政府性基金支出預(yù)算表、中央本級(jí)政府性基金支出預(yù)算表、中央對(duì)地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入表、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出表、2010年中央財(cái)政地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金收支表等。
“如果把國(guó)家比作一個(gè)家庭，今天公布的這些表格，相當(dāng)于把家庭收支各方面的一些大數(shù)，向‘家庭成員’作了一個(gè)報(bào)告。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)劉恒教授說(shuō)，這些預(yù)算表涵蓋了預(yù)算中的基本內(nèi)容，反映出中央財(cái)政收支的總體情況。
戴柏華介紹說(shuō)，除了公開范圍更廣，內(nèi)容更全面，科目也有所細(xì)化。今年向社會(huì)公開的中央本級(jí)支出預(yù)算表和中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表，基本上做到了按款級(jí)科目進(jìn)行細(xì)化。其中，2010年中央本級(jí)支出預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化為23類123款科目,比2009年增加了82款內(nèi)容。
讀不懂“賬本”何談監(jiān)督
作為一個(gè)國(guó)家收支的“記賬本”，預(yù)算收支報(bào)告編制具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。囿于各種原因，每年提交全國(guó)人代會(huì)審議的預(yù)算報(bào)告，都極難“被看懂”。這甚至導(dǎo)致一些人大代表、政協(xié)委員忽略了對(duì)預(yù)算報(bào)告的關(guān)注，預(yù)算監(jiān)督大打折扣。
戴柏華說(shuō)，每年提交全國(guó)人代會(huì)審議的中央財(cái)政總預(yù)算，由中央本級(jí)預(yù)算、對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算組成。中央本級(jí)預(yù)算在各部門報(bào)送預(yù)算的基礎(chǔ)上編制而成，更細(xì)的數(shù)據(jù)主要在各部門預(yù)算和單位預(yù)算中體現(xiàn)，一些人大代表和社會(huì)公眾關(guān)注的內(nèi)容可能并不能從中央財(cái)政總預(yù)算中讀到。再加上部分人大代表和社會(huì)公眾并不專門從事財(cái)政工作，這就對(duì)政府預(yù)算的形式和內(nèi)容提出了更高的要求。
“這要求我們盡可能用通俗易懂的語(yǔ)言、形象生動(dòng)的圖表、詳實(shí)準(zhǔn)確的解釋來(lái)表述，以方便人大代表理解、審議和社會(huì)公眾了解、監(jiān)督。這也是我們一直不斷努力的方向。”戴柏華說(shuō)。
今天財(cái)政部公布預(yù)算表的同時(shí)，也將“預(yù)算編制說(shuō)明”一并公布。“這主要是方便社會(huì)各界，更好地從預(yù)算數(shù)據(jù)的‘?dāng)?shù)里行間’讀出國(guó)家方針政策、政策導(dǎo)向、支持重點(diǎn)和預(yù)算編制的主要考慮。”戴柏華解釋。
“只有讓人大代表、政協(xié)委員和公眾讀懂預(yù)算，才能知道納稅人的錢花到了什么地方，花得是否合理和有效率，是否存在浪費(fèi)、貪污或腐敗，也才能談得上有效的預(yù)算監(jiān)督。”劉恒說(shuō)。
他指出，預(yù)算報(bào)告是否易讀易懂，文字表述只是次要問題，關(guān)鍵還在于預(yù)算編制是否全面、科學(xué)、精細(xì)。而要做到這一點(diǎn)，仍需仰賴預(yù)算管理改革的進(jìn)一步推進(jìn)。
預(yù)算公開任重道遠(yuǎn)
“盡管今年公開的范圍和內(nèi)容大有進(jìn)步，但離預(yù)算民主、實(shí)現(xiàn)有效預(yù)算監(jiān)督還有相當(dāng)長(zhǎng)的距離。”劉恒說(shuō)，財(cái)政部此次公開的12張預(yù)算表，多數(shù)是顯示政府收入從哪里來(lái)的，對(duì)支出情況則講得不夠全面細(xì)致。而預(yù)算收支中，監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)在支出而非收入。
點(diǎn)開預(yù)算支出表格，基本只是告訴公眾在某個(gè)項(xiàng)目上支出了多少總費(fèi)用。在劉恒看來(lái)，理想的預(yù)算收支報(bào)告，不僅是告訴國(guó)民要投一個(gè)項(xiàng)目，總體花多少錢，還要告訴國(guó)民，這筆錢中的每一分是如何花法。例如重大工程“南水北調(diào)”項(xiàng)目，要細(xì)致到河道需要開挖多少土石方，每立方米土石需要支付多少錢，預(yù)算表中能查到每分錢的去處。
“只有這樣，公眾才能判斷，這筆錢如此花法是否有效率，是否有浪費(fèi)和損失。但很遺憾，從今天公布的預(yù)算表中還看不到這些內(nèi)容。”他說(shuō)。
今天公布的“關(guān)于2010年中央財(cái)政收入預(yù)算的說(shuō)明”，也顯得過(guò)于模糊和粗糙。比如收入方面，只是說(shuō)2010年個(gè)人所得稅預(yù)算數(shù)為2542億元，比2009年執(zhí)行數(shù)增加175.28億元，增長(zhǎng)7.4%。理由則是“主要根據(jù)2010年城鎮(zhèn)居民收入預(yù)計(jì)增長(zhǎng)情況等因素安排”。
再比如，2010年證券交易印花稅預(yù)算數(shù)為516億元，比2009年執(zhí)行數(shù)增加20.96億元，增長(zhǎng)4.2%。理由則是“主要根據(jù)2010年預(yù)計(jì)股票交易量安排”。
劉恒表示，預(yù)算收入是對(duì)可能收入的一個(gè)測(cè)算和預(yù)估，在對(duì)收入作說(shuō)明的時(shí)候，應(yīng)該結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)等各方面作出詳盡說(shuō)明，透露盡可能多的信息，明確市場(chǎng)主體和投資者的預(yù)期。但“關(guān)于2010年中央財(cái)政收入預(yù)算的說(shuō)明”透露出來(lái)的信息非常有限，不僅讓人看不懂，還可能影響公眾預(yù)期。
“事實(shí)上，預(yù)算編制部門應(yīng)該進(jìn)行過(guò)嚴(yán)格的測(cè)算，但很遺憾，這一點(diǎn)未體現(xiàn)到說(shuō)明里。別說(shuō)老百姓看不懂，我們這樣的專業(yè)人士也看不懂為何確定這樣的收入目標(biāo)。”劉恒表示，由于涉及預(yù)算管理改革中的一系列待解難題，財(cái)政預(yù)算公開仍然任重道遠(yuǎn)，需要國(guó)家和有關(guān)部門下決心推進(jìn)。
期盼部門預(yù)算公開
在今天公開的12張預(yù)算表中，還無(wú)法找到中央部門預(yù)算的相關(guān)信息。而中央部門預(yù)算，恰恰是社會(huì)各界最為關(guān)注的內(nèi)容。
“對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，最應(yīng)該追問的就是中央部門預(yù)算。真正能顯示政府支出是否合理的，就是中央部門預(yù)算。”中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心主任蔡定劍教授說(shuō)。詳盡的中央部門預(yù)算，包括人頭、辦公、接待、出差、設(shè)施建設(shè)等諸多方面。
中國(guó)政府于2009年確定了“三年內(nèi)公開中央部門預(yù)算”的目標(biāo)，使所有的中央部門預(yù)算都向社會(huì)公開，成為“陽(yáng)光預(yù)算”。
戴柏華今天答記者問時(shí)表示，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算、決算的公開，各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。在逐步規(guī)范地方財(cái)政部門報(bào)送同級(jí)人大審議的財(cái)政預(yù)決算報(bào)表格式基礎(chǔ)上，經(jīng)同級(jí)人大審議批準(zhǔn)的預(yù)算、決算要按完整、真實(shí)、細(xì)化的原則主動(dòng)向社會(huì)公開。同時(shí)，相關(guān)部門還將積極推動(dòng)部門預(yù)算公開。
“改革必然觸及很多部門和既得利益群體的利益，難度相當(dāng)大，希望中央下決心推進(jìn)，爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。”蔡定劍說(shuō)。
戴柏華透露，下一步財(cái)政部將繼續(xù)加大預(yù)算信息公開力度，進(jìn)一步擴(kuò)大中央預(yù)算公開的范圍，增加預(yù)算公開內(nèi)容，積極推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，細(xì)化預(yù)算編制，夯實(shí)公開基礎(chǔ)，不斷提高財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理水平，自覺接受人大、審計(jì)以及社會(huì)各界的監(jiān)督。“財(cái)政部將努力讓國(guó)家的錢花得更規(guī)范、更透明、更有效，更好地為人民謀利益。”他說(shuō)。 (記者 程剛)
